Ärende på Kommunrevisorernas rikskonferens

Den 10 oktober, 2024, fick jag tala inför kommunrevisorernas rikskonferens i Eskilstuna. Här nedanför är mitt ärende.

---

Hej allihopa, och tack för att jag blev bjuden hit för att tala, det är alltid trevligt att få ingå i nya sammanhang och lära sig nya saker.

Den här föreläsningen har titeln Specialpedagogiska stödinsatser – mellan den ekonomiska och politiska styrningen av skolan.

Titeln kan nog ses som en relativt bra sammanfattning av ämnet och slutsatserna, men låt oss börja med ett fall – ett exempel – som gjorde att jag skrev några debattartiklar och som Per-Ola Andersson uppmärksammade och gjorde att han kontaktade mig för att tala här.

Djurgårdsskolan i Eskilstuna är en kommunal F-9 skola, de har även musikklasser från 4:an uppåt samt en anpassad grundskola (det vill säga skolverksamhet för elever med intellektuell funktionsnedsättning). Skolan är relativt stor, men inte gigantisk, med runt 900 elever och för närvarande 110 personal. Den har historiskt sett varit en tillvalsskola, inte minst på grund av musikklasserna.

Skolan uppmärksammades särskilt i lokalmedia 2021 efter en kraftig kritik från Skolinspektionen. För de som har läst fler än en rapport från skolinspektionen är tematiken i kritiken bekant, men det gör den inte mindre allvarlig eftersom den berör de mest utsatta elevgrupperna i skolsystemet.

Det kan tilläggas att Arbetsmiljöverket tidigare hade hotat med vite på grund av stora brister i arbetsmiljön för lärare och elever och att facket, föräldrar och elever hade uttryckt oro över verksamhetens situation. Dessutom hade en lokalpolitiker kritiserat skolan för vad som han uppfattade som en ”dålig studiemiljö för eleverna” och ”dålig arbetsmiljö för eleverna”.

Men vem bär ansvaret för denna situation på Djurgårdsskolan?

Skolinspektionens rapporter må studera enskilda skolor, men kritiken riktas allt som oftast mot huvudmannen. I media är det däremot ofta rektor som får stå till svars, lärarna kritiseras även ofta och ibland söker man förklaringarna i elevunderlaget – till exempel att det skulle innehålla för många elever med utländsk bakgrund eller från socialt utsatta områden. Det är dock svårgjort i fallet med Djurgårdsskolan där eleverna till störst del kommer från svenskfödda föräldrar i övre medelklassen.

Låt oss då titta lite närmare på kritiken – den var nämligen mer specifik än vad jag antydde inledningsvis:

Skolan kritiserades för

• Brister i arbetet med särskilt stöd, särskilt avs. uppnående av kunskapskraven
• Brister i uppföljning av åtgärdsprogram
• Att utbildningen inte tar hänsyn till elevers olika behov
• Brister i elevhälsans förebyggande och stödjande arbete
• Brister i utbildningens likvärdighet

Vi kan sätta detta i relation till vanlig kritik från lärarkåren, en ny undersökning visar att hotet mot resultaten är att:

• Särskilt stöd inte ges till alla elever som behöver det
• Stöd sätts in för sent – ofta först vid högstadiet
• Lärares tidiga varningar tas inte på allvar – problemen skjuts upp
• Lärare saknar tid för förberedelser och efterarbete
• Att det är för stora elevgrupper
• Tvålärarsystem läggs ned
• Budget till läromedel och material räcker inte till

Som ni ser är det en hel del gemensamma nämnare här – där specialpedagogik och särskilt stöd spelar en stor roll

Men vad pratar vi om när vi pratar om specialpedagogik och särskilt stöd?

Specialpedagogik = stöd och undervisning som överskrider den ”vanliga pedagogiken” ofta – men inte alltid – med fokus på elever med funktionsnedsättningar, diagnoser, lärsvårigheter eller sociala svårigheter. Här kan det då vara värt att gå genom några centrala begrepp:

Det juridiska begreppet i Sverige för att definiera vilka som blir föremål för specialpedagogiskt arbete är Elev i behov av särskilt stöd – ett ovanligt brett begrepp i internationell jämförelse. För det första definieras elever som i behov av stöd om det riskerar att inte nå kunskapskraven. För det andra är begreppet inte avgränsat till funktionsnedsättningar eller diagnoser – vilket betyder att elever inte måste ha en sådan för att få stöd och att elever som har diagnoser eller funktionsnedsättningar inte nödvändigtvis behöver särskilt stöd.

Sedan har vi två juridiska nivåer av det specialpedagogiska stödet. Extra anpassningar är sådana justeringar eller tillägg som läraren kan göra inom ramarna av den vanliga undervisningen. Till exempel anpassat material, läromedel, uppgifter, påminnelser, stödbilder m.m. Detta begrepp infördes i lag 2014 – syftet var att minska dokumentationen – och med det draget minskade andelen elever som betecknades som i behov av stöd från 15% till 5% eftersom man tidigare även var tvungen att upprätta åtgärdsprogram för de elever som fick anpassningar. Här skapades en ny nivå som skiljer sig från den andra nivån: särskilt stöd som omfattar sådant som inte kan göras inom ramarna av den vanliga undervisningen. Ofta handlar det om särskild undervisning eller träning med speciallärare, assistent. Detta måste dokumenteras i en åtgärdsplan som ska följas upp och utvärderas samt revideras vid behov.

Men vilka arbetar med specialpedagogik och särskilt stöd?

Lärare, barnskötare och assistenter gör den allra största delen av det specialpedagogiska arbetet. Ofta betecknas inte detta arbete som specialpedagogiskt eftersom det ingår i den personalens repertoar att arbeta med när de ska hantera en varierande och mångfaldig elevgrupp.

Specialpedagoger och speciallärare är sedan två professioner som av självförklarliga skäl ofta förknippas med specialpedagogik – speciallärare arbetar oftast med undervisning i klass, mindre grupper eller individuellt medan specialpedagoger arbetar konsultativt, verksamhetsutvecklande och mer på ledningsnivå. Sverige är unikt i Norden med två olika yrkesgrupper som arbetar med dessa frågor men det kan relateras till att politiker gärna betraktar skolans yrkesgrupper som ett slags pjäser i ett spel som kan tillämpas lite efter behov för att fixa skolan.

Elevhälsan är sedan det organ som ansvarar för utredning av behovet av stöd, konsultation och beslut om insatser. Här ingår (idealiskt) flera yrkesgrupper, skolläkare, skolpsykolog, skolsköterska, specialpedagog, med mera men rektor bär det juridiska ansvaret för utredning och fördelning av resurser samt för elevhälsans arbete. Huvudman ansvarar slutligen för finanser och organisatoriska strukturer

Specialpedagogik och särskilt stöd är med andra ord dyrt då det kostar mycket i termer av personal, lokaler, tid, läromedel och material samt olika stödverktyg och anpassningar. Det tangerar också lärarbristen – eftersom specialpedagoger och speciallärare är utbildade och erfarna lärare som försvinner från klassrummet. Man måste ha lärarexamen och fyra års erfarenhet för att gå en sådan utbildning.

Det finns en klar överrepresentation av vissa samhällsgrupper bland de elever som får särskilt stöd. Migrationsbakgrund, låg socioekonomisk bakgrund och pojkar är överrepresenterade. Det i sin tur betyder att behovet av stöd (och följaktligen kostnaderna) inte är jämnt fördelat över landet eller kommunerna, eller inom kommunerna och mellan skolorna.

Därför är särskilt stöd, och specialpedagogik, precis som alla andra frågor om utbildning och skola, en politisk fråga som handlar om:

• fördelning av resurser
• till olika (men främst utsatta) elevgrupper
• för att på kort sikt höja resultaten och gymnasiebehörigheten,
• men på lång sikt för att öka deltagande och minska utanförskap i det framtida demokratiska samhället.

Men låt oss höja blicken lite grann, och se bortom kommungränserna för fallet Djurgårdsskolan hade en allvarlig situation som inte ska förringas, men det var inte heller en ovanlig situation.

Skolsystemet i Sverige ansågs länge vara i världsklass, på 1970 och 80 talet både avseende likvärdighet och resultat i internationell jämförelse. Men flera saker har hänt på vägen, särskilt från 1990-talet framåt där enorma reformer på systemet ändrade det i grunden. Här betraktas både decentraliseringen av skolan till kommunerna och införandet av marknadsstyrning i skolsektorn som stora påverkansfaktorer.  

Här kan läroplansteoretiska begrepp som ramfaktorer vara till viss hjälp, men ramfaktorer är alltså saker som påverkar skolans verksamhet och lärares arbete utan att de för den delen har mycket att säga om det.

Här kan vi prata om lagar, regleringar och självfallet huvudmannens budget men även kostnadsfaktorer som lokaler och personal – vilka är de två största kostnadsposterna i skolan – samt vilka stödtjänster som finns att tillgå, var skolan är placerad i kommunen och konkurrensfaktorer som om skolan är en tillvals eller frånvalsskola och vilket elevunderlagskolan har. Vi kan även prata om vilken typ av läromedel som köps in men det har lärare åtminstone i teorin, något att säga om. Dock är det inte ovanligt att skolor och huvudmän tar generella beslut om läromedel.

Andra påverkansfaktorer i svenska skolsystemet är den eskalerande bostadssegregationen, skolmarknadens segregerande effekter där återigen klass, etnicitet och kön är stora påverkansfaktorer.

Därtill kan skolmarknadens och skolvalets kostnadsdrivande effekter nämnas. Här handlar det främst om överetablering av skolor i vissa kommuner som leder till överflöd av skolplatser, vilket ökar kommunernas kostnader på sikt eftersom finansieringen av skolvalet sker på lika summor per elev kommunvis, trots att kommunerna har ansvarskostnader för tillhandahållandet av t.ex. skolplatser. Om och när kommunala skolor går med förlust på grund av snabba fluktueringar i elevunderlaget räknas det som påslag på elevpengen vilket ger kommunen ett slags straffavgift som ska betalas till fristående huvudmän oavsett om de har burit samma kostnader eller inte. Till slut har vi problem med zombieskolor i flera kommuner, men det är skolor som redan är nedlagda av olika anledningar (exempelvis konkurs) men som på grund av finansieringssystemet fortfarande hämtar pengar från kommunen på grund av minusdrift.

Det finns även andra generella och pågående problem i skolsystemet.

Vi har exempelvis en extraordinär omsättning av rektorer – 40% har bytt arbetsplats inom tre år och 80% inom 5 år. Det påverkar självfallet långsiktigheten i verksamhetens arbete och utveckling, leder till problem med både ansvarsfördelning och ansvarstagande – inte minst när rektorer byts ut för att hantera budgetproblem (som i fallet Djurgårdsskolan) samt gör rektorerna än mer osäkra gentemot arbetsgivarna.

Vi har också en stor och långvarig lärarbrist på tiotusentals tjänster – ett problem som varnats för i decennier men som ingen lyckats lösa. Lärarbristen tillsammans ed lärarlegitimationen har dock gjort det lönsamt för huvudmän att anställa obehöriga lärare vilket har lett till den paradoxala situationen i dag att väldigt få lärartjänster utlyses trots denna brist. Läraryrket ansågs ett slags garant för arbete för bara fem år sedan. Nu råder större osäkerhet avseende det.

Stödresurser dras in och i allt fler kommuner centraliseras stödtjänster. Istället för att ha en elevhälsa på varje skola upprättas en central elevhälsa dit lärare och rektorer ska vända sig och istället för en speciallärare/specialpedagog på plats tillämpas ambulerande specialpedagoger och speciallärare som tjänar flera olika verksamheter. De saknar därför ofta kontextuella kunskaper om skolan, personalen och än viktigare eleverna – vilket not är att betrakta som en kvalitetsfråga.

Jag behöver inte berätta för en grupp revisorer vad inflationen och ökade löne- och lokalkostnader gör för skolornas finanser men det kan tilläggas att i våra nuvarande neddragningstider som ursäktas med mindre elevpopulationer, så har vi en stor minskning av barnkullarna framför oss de kommande åren. Så länge inte kommunerna tar dessa nedgångar som tillfälle att minska barngrupper och klasser innebär dessa nedgångar drakoniska framtida nedskärningar.

Andra generella och systematiska problem i skolsystemet har med den ökade segregationen att göra. Den leder motsägelsefullt nog till att skolorna blir allt mer internt homogena och externt heterogena – elevpopulationen blir mindre mångfaldig på de enskilda skolorna och skolorna mer olika varandra. Denna avser både elevernas klass, deras etnicitet och religion, deras resultat och pedagogiska resurser som personal, material och läromedel.

Det i sin tur leder till en minskad likvärdighet avseende skolors och kommuners ekonomi, utbildningens kvalitet, personalkompetens och betygssättning.

Samtliga dessa generella problem drabbar främst redan utsatta elevgrupper, det vill säga, elever med låg socioekonomisk bakgrund, med migrationsbakgrund, pojkar (det är dubbelt så många pojkar i anpassade skolformer än flickor) samt elever i behov av särskilt stöd.

Observera dock att denna utveckling inte sker av sig själv. Den är det materiella resultatet av den drivna politiken – och ett utryck för den ideologiska styrningen som förs fram i lagar, regleringar och ekonomiska system. Inte minst har dogmen om ständiga ”effektiviseringar” fått styra i välfärdssektorn, jag sätter effektiviseringar inom citattecken här för att markera att ordet egentligen betyder nedskärningar.

För vad betyder effektiviseringar egentligen? Vi kan vända oss till Sveriges Kommuner och Regioner för en definition.

”Ökad effektivitet kan erhållas på följande sätt:

• Behåll resurs och kvalitet – öka volymen.
• Behåll resurs och volym – öka kvaliteten för brukaren.
• Behåll volym och kvalitet – minska resurserna.

Strävan i kommuner och regioner blir då att minska resursinsatsen (kostnader), öka volymen (hur mycket vi producerar) eller öka kvaliteten (hur bra våra tjänster är)”

Notera skillnaden i formuleringarna mellan punktlistan och den sista meningen. Ordet ”behåll” som är det första ordet i punkterna försvinner helt.

Det är då inte så konstigt att vi ser att i skolans värld får effektiviseringar betydelsen åratal med minskade resurser, utan minskade krav på kvalitet och med växande krav på ökad produktion

Det är en i sig ohållbar ekvation – utan teoretiskt tak – att lära fler barn mer och bättre för mindre kostnader har endast ett konkret tak i termer av personalens mående.

Och denna dogm har sammanfallit i tid med övertro på digitaliseringsevangeliet som effektiviserande resurs – trots dess enorma kostnader och tveksamma resultat. Se Stockholms Skolplattform som kanske det tydligaste exemplet på ett digitalt verktyg som kostade runt en miljard – hundratals miljoner mer än vad som planerades för – och som främst dög till att läcka privatinformation. Ett annat exempel är högre lärosätenas så kallade ”flexibla lärmiljöer” som främst kännetecknas av en mängd skärmar på varje vägg, kilometervis med HDMI kablar och av att vara närmast odugliga för meningsfull undervisning.

Ett annat exempel på det ständiga sökandet efter magiska lösningar är hur John Hatties bok Synligt lärande fick snurr runt 2010-talet. En text som översattes av SKR tidigt i förkortat form och som har köpts som koncept i flera kommuner och skolor i Sverige. Det kan tilläggas att studien är mycket hårt kritiserad av såväl skolforskare, metastudieforskare och statistiker som kallat den ovetenskapligt genomförd.

De slutsatser som lyftes särskilt från Hattie i Sverige, inte minst med hjälp av SKR var att

• Lärarens kvalitet är den enskilt viktigaste faktorn för framgångar i skolresultat.

Eftersom klasstorlek visade sig i studien ha lägre påverkan än läraren och eftersom läromedel också hade lägre påverkan än läraren samt då elevpopulationens sammansättning ansågs irrelevant (då Hattie inte kontrollerade för den) ledde dessa slutsatser till konkret politik där övertolkningen: större klasser, elevunderlagets sammansättning och hemmasnickrade läromedel spelar ringa roll eftersom en skicklig lärare kan hantera allt detta.

När sådan feltolkning av redan problematiska resultat översätts till konkret skolpolitik får den stora (och ödesdigra) konsekvenser – på kort sikt kan det handla om små justeringar i vardagen för personal och elever, men på lång sikt blir konsekvenserna förödande och vi lever med dessa idag där vi ser

• Större klasser och barngrupper
• Färre assistenter
• Färre behöriga lärare och fler lärare som lämnar yrket
• Fler av skolpersonalen blir utbrända
• Mindre stödresurser till de som behöver det
• Centraliserad elevhälsa och ambulerande specialpedagoger/speciallärare
• Och rektorskaruseller som de vi ser här i Sverige.

Men låt oss återbesöka det inledande fallet Djurgårdsskolan, vad hade egentligen hänt i skolan och i Eskilstuna kommun innan skandalen briserade 2021?

För det första hade det pågått stora kommunala besparingar under flera år (som fortsätter för övrigt än idag, bara någon timme efter mitt ärende en 10 oktober, kom en nyhet om stora och ”tuffa” neddragningar i Eskilstunas gymnasiskolor). Djurgårdsskolan hade år 2021 blivit av med ett dussintal tjänster, varav de flesta var assistenter, kuratorer och specialpedagoger/speciallärare – med tanke på personalstorlek på 110 idag måste det ha handlat om ungefär 10% av personalstyrkan – främst stödtjänster – som fick gå det året.

Vi har haft uppsägningar och varsel som ett årligt tema i kommunen år 2021. Detta fortsätter också, förra året, 2023, fick runt 170 barnskötare varsel eller uppsägning i Eskilstuna och i år är det 122 barnskötare som inte vet om det får arbeta kvar på sina förskolor.

Eskilstuna har också haft stora barngrupper och klasser – och det minskade elevantalet används inte för att minska dessa, snarare som en anledning att säga upp personal.

Kommunen har också visat sig vara beroende av olika (ibland riktade/tillfälliga) statsbidrag för att få ihop ekonomin – vilket inte bara påverkar långsiktigheten i arbetet utan är ett tydligt tecken på att kommunen inte finasnierar skolan så som den bör eftersom tillfälliga och riktaed bidrag ska vara tillägg till skolverksamheterna och inte en del av grundfinansieringen. Det innebar att när bidrag drogs in så fanns ingen plan för att ersätta kostnaderna som bidragen täckt. Mer pikant har Eskilstuna kommun flera gånger missat deadlines för bidragsansökningar flera gånger – t.ex. 2016 för lärarlönelyftet och nu i höst för gymnasiets lärlingsutbildning – vilket är än mer allvarligt.

Kommunen har också en låg lärarbehörighet, trots att det bedrivs stora lärarutbildningar på orten, och en elevpeng under nationella genomsnittet trots att den har ett mer mångfaldigt elevunderlag än många kommuner. Dessutom ser vi låga skolresultat och jämförelsevis stor utslagning av elever mellan högstadiet och gymnasieskolan.

Och minns ni politikern som hade kritiserat Djurgårdsskolan för arbets- och lärandemiljön?

Han både satt och sitter i majoriteten i Eskilstunas kommunfullmäktige och har röstat för samtliga nedskärningar genom åren. Det får väl ändå anses osedvanligt skamlöst att ondgöra sig över konsekvenserna av de egna besluten genom att hänga ut enskilda skolor på detta vis. Men det är också symptomatiskt för hur kommunerna – genom sina politiker misslyckas att ta ansvar för skolan som huvudmän och förblir uppenbarligen omedvetna om konsekvenserna av sina beslut i verksamheterna. Det kan tilläggas att just denna brist på medvetenhet och förståelse går bortom partigränserna och att i Eskilstuna styr Moderater och Socialdemokraterna tillsammans och ansvarar därmet tillsammans för den uppkomna situationen.

(not: jag fick kritik för att visa politikerns namn i min föreläsning, men då han gjorde sitt uttalande offentligt (utan begränsningar) på sin politiska facebooksida (inte privata), då uttalandet blev omskrivet och kritiserat direkt därefter – bland annat av undertecknad, att han inte dragit tillbaka det eller pudlat samt då uttalandet ligger kvar öppet på hans offentliga sida kan jag inte betrakta det som annat än att han gjort ett offentligt uttalande, som offentlig person och politisk representant för Eskilstuna och står för det än idag – skärmdumpen är ny).

Vi hör däremot ofta, från såväl kommuner, rikspolitiker och till och med SKR, ”att ösa in pengar i skolan löser inte problemen”

Men följande frågor kvarstår:

Vilka problem i skolan har ordnats med åratal av besparingar på flera miljoner per skola per år?

Hur ska resultaten höjas om lärarna blir färre, klasserna större, arbetsmiljöerna sämre och stödtjänster dras in?

Hur ska lärare lockas till yrket när samtliga insatser varnar för arbetsmiljöerna? Och

Hur ska kommunerna som arbetsgivare locka behöriga lärare – under en pågående och eskalerande lärarbrist samtidigt som stora sparkrav läggs på skolorna trots nödrop från personal, rektorer och föräldrar?

Hur ska en resurssvält skola hindra utanförskap och kriminalitet?

Jag anser att politikerna, på såväl riksplan som lokalt är skyldiga oss svaret på dessa frågor.

Skolverksamheter styrs nämligen av politiken genom ekonomiska och juridiska ramar

Om huvudman inte tillhandahåller resurser för att säkerställa verksamheten i termer av:

• behöriga lärare,
  • kvalitativa läromedel och material,
  • rimliga klasstorlekar,
  • bestående särskilt stöd
  • samt likvärdig utbildning oavsett elevernas sociala bakgrund

såsom den åläggs enligt lag – brister den helt enkelt i sitt huvudmannaskap

Det är inte anständigt att ha ett skolsystem som stänger ute de mest utsatta eleverna.

Det är i sin tur konsekvenser av en rad politiska beslut – och de besluten kan faktiskt se annorlunda ut. Det är därför dags att lägga ansvaret där det hör hemma.

Tack för er uppmärksamhet